关于成都重庆统筹城乡发展情况的考察报告
  来源:安康政府网

 
    2010年7月6日至12日,陕西省安康市委书记、市人大常委会主任刘建明带领考察团,赴成都、重庆就统筹城乡发展进行了考察学习。期间,先后实地考察了成都市龙泉驿龙华社区、黑金果业葡萄种植基地,郫县安德川菜产业园区、唐昌镇战旗村新型社区,温江区大同上郡社区,大邑县安仁镇伍显小区、金民小区,重庆市及江津、万州、巫溪的城市建设,并与成都市委市政府、江津区委区政府、重庆陕西商会进行了座谈。通过实地考察,座谈交流,学习成渝,思考安康,提高了认识,解放了思想,开阔了眼界,拓展了思维,进一步明晰了统筹城乡发展的思路和重点。
    一、成都、重庆统筹城乡发展的主要做法
    成都、重庆是国家统筹城乡综合配套改革试验区。两地统筹城乡发展的主要做法,概括起来就是“六个一体化”、“三个集中”和农村工作“四大基础工程”。
   (一)推进“六个一体化”。一是推进城乡规划一体化。按照城乡一盘棋的理念,对城乡进行统一规划。成都市提出了“全域成都”理念,把全市作为一个整体,通盘考虑城镇体系、产业布局、基础设施建设,形成了城乡一体、配套衔接的规划体系和执行监督体系,实现了规划编制、实施和监管的城乡全覆盖。二是推进城乡产业发展一体化。围绕“三次产业互动、城乡经济融合”,联动推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化。按照“一区一主业”,对各县区(市)产业进行规划定位和重新布局,在全市范围内统筹安排项目、资金、资源,推动产业集中集约集群发展。三是推进城乡市场体制一体化。改革创新投融资体制,减少市场准入限制,建立规范的城市经营机制,组建投资公司,形成了多元化的市场投入机制,促进土地、劳动力、资本、技术等要素在城乡之间自由流动、优化配置。四是推进城乡基础设施一体化。统筹推进道路、电力、广电、通讯、信息等市政公用设施向乡村覆盖,城乡水电气供应以及污水、生活垃圾处理一体化。五是推进城乡公共服务一体化。建立城乡一体的就业、户籍、社会保障制度和覆盖城乡的文化、教育、医疗等公共服务体系。六是推进城乡管理体制一体化。成都打破城乡分治的行政管理格局,对规划、市政公用、交通、农业等30多个部门进行归并调整,撤并了30%的乡镇和47%的行政村。实施规范化服务型政府建设,便民和社会服务中心延伸到每个乡镇、村(社区)。
    (二)推进“三个集中”。一是推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础,按照依法、自愿、有偿原则,推进土地向龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作组织和种植大户集中。成都2009年土地规模经营面积195.6万亩,占流转土地总面积的68.5%。二是推进工业向集中发展区集中。成都将全市116个开发区整合优化为21个工业集中发展区,建立项目必须进集中发展区的激励约束机制,全力打造产业集群,2009年工业集中度达到70%,规模以上工业增加值同比增长21%。江津区突出发展三大工业园区,打造六大产业集群,建设“千亿工业强区”。三是引导农民向城镇和新型社区集中。加强城市、重点镇和农村新型社区建设,妥善解决征地农民和进城务工农民就业、居住、户籍、子女教育等问题,推动农民变市民。成都规划了由1个特大中心城市、14个中等城市、30个小城市、156个小城镇和数千个农村新型社区构成的城乡体系,已建成农民集中居住区和农村新型社区630个,74.3万农民居住条件得到改善。
   (三)推进农村“四大基础工程”。一是开展农村土地综合整治。在广大农村整体规划推进田、水、路、林、村综合整治,一方面由村集体把整理增加的耕地以股份、租赁等形式流转给经济组织发展规模经营,一方面通过城乡建设用地增减挂钩,把整理节约的农村建设土地指标平移流转到需要土地而无土地指标可用的城镇建设和工业发展上。特别是江津区探索了把整理节约的农村建设用地指标作为“地票”上市交易的办法,大幅度地增加土地级差收入,所获收益主要用于改善农村生产生活条件。二是积极推进农村产权制度改革。以“还权赋能”为核心,对农民土地、房屋等进行实测确权、颁证,建立市县两级农村产权交易机构,推动农村产权规范有序流转。设立耕地保护基金,制定了农村产权抵押融资办法,引入农业担保和保险机制。三是开展村级公共服务和社会管理改革。成都建立了村级59项基本公共服务和社会管理标准体系,并把村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算,按每个村年均不少于20万元拨付。四是推进农村新型基层治理机制建设。全面推行以基层党组织书记公推直选、开放“三会”、社会评价干部为主要内容的基层民主政治建设。在农村探索推广村民议事会、监事会制度,构建了基层党组织领导、村民会议或议事会决策、村委会执行、其他组织广泛参与的村级治理机制。
    二、成都、重庆统筹城乡发展的启示
    成都、重庆开展统筹城乡发展的成功经验,给予我们许多宝贵的启示。
    (一)科学编制规划是前提。成都、重庆都把科学规划作为统筹城乡发展的龙头、推动科学发展的引领,科学编制城乡规划、刚性执行城乡规划。成都围绕建设世界现代田园城市,按照“全域成都”整体考虑城镇体系、城市功能、产业发展、基础设施、公共服务的空间布局,形成了城乡一体、衔接配套的规划体系。重庆每个区县都建有城市规划馆,立体展示城市规划,巫溪县城规馆还专设一展厅反思城市规划建设中的败笔和遗憾。
     (二)盘活土地资源是基础。成都、重庆在灵活运用土地政策、盘活土地资源上大胆探索创新,通过开展农村闲置宅基地复垦治理、城乡建设用地增减挂钩、“地票”交易,既有效解决了城镇发展的用地问题,又使农民获得了可观的土地收益,促进了农民进城定居。完善土地流转办法,积极推进土地向龙头企业、种养大户、合作经济组织集中,发展适度规模经营,既提高了农业现代化水平,又促进了农民分工分业、多元化增收。灵活的土地政策,集约化使用土地,有效地突破了统筹城乡发展的瓶颈,激发出了巨大潜能。
    (三)推进“三个集中”是核心。成都、重庆实施城乡统筹发展的一个鲜明特点就是推进“三个集中”、实施“三化”联动。通过工业向集中发展区集中,走集群、集约发展道路,把工业化作为城乡协调发展的基本推动力量,带动城镇和二三产业发展,为农村富余劳动力的转移创造了条件;农民向城镇和新型社区集中,聚集人气和创造商机,促进农村富余劳动力向二三产业转移,为土地规模经营创造了条件;土地向适度规模经营集中,进一步转变生产方式,推动了现代农业发展,为二三产业发展提供了资源支撑。统筹推进“三个集中”,抓住了工业化、城镇化、农业现代化之间相互依存、相互促进的内在规律,促进了“三化”联动发展,实现了城乡同兴共荣。
    (四)确保农民增收是根本。成都、重庆在推进统筹城乡发展中,始终坚持以农民增收为中心,在支柱产业的选择和培育上、充分考虑产业对农民就业的承载能力;在土地流转上,把促进规模经营与农民就业创业相结合,促进农民分工分业;在引导农民向城镇集中上,注重解决农民的就业问题,加强就业创业培训和扶持,给农民群众预留生产经营用房。成都2009年农民人均纯收入达到7129元,比2002年增长111.1%,城乡收入差距由2002年的2.66:1缩小到2.62:1。龙泉驿黄土镇洪安村耕地确权颁证流转后,城乡收入差距迅速由2007年的2.14:1缩小到1.54:1。
    (五)创新政策体制是关键。成都、重庆在认真贯彻落实国家政策的基础上,积极在建立城乡一体的行政管理体制、公共财政投入机制、农村产权制度、农村建设用地使用权和农村土地承包经营权流转制度、投融资体制、户籍管理制度、基层治理机制等方面进行改革创新,制定了四十多个相互衔接配套的政策、制度文件,形成了较为完善的统筹城乡发展政策体系和充分激发社会投资活力的体制机制。并允许和鼓励区县(市)根据自身特点,制定具体的政策措施,形成多层次的政策框架,为推进统筹城乡发展提供了强大动力。
    (六)加大政府投入是推力。建立财政支农稳定增长机制,大力调整市、县、乡(镇)三级财政支出结构,扩大公共财政覆盖农村的范围和领域,特别是在城乡基础设施、产业园区配套设施上,注重加大前期投入,着力改善设施,优化发展环境,聚集人气,培育市场,吸引资本。成都2009年市县两级财政对“三农”投入192.3亿元,是2002年的27倍,六年来累计投入594.8亿元。成都还对种地的农户,根据土地等级每年每亩发放300—400元的耕保基金,补贴农民缴纳养老保险。充分发挥政府投入“以小撬大”的杠杆作用,吸引大量社会资本参与农村发展,为城乡统筹注入了源源不断的发展动力。
    三、对我市统筹城乡发展的思考
     历经改革开放特别是西部大开发十年来的发展,我市经济社会发展取得了长足进步,但总体上讲,安康仍是一个欠发达的地区,农业发展基础薄弱、城乡收入差距拉大,制约农业农村加快发展的问题还没有从根本上得到解决。因此,实施城乡统筹发展,构建城乡一体化体制机制,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局是全市各级各部门面临的一项紧迫而重要的任务。
    (一)提高思想认识,加快观念转变。统筹城乡发展,是落实科学发展观、破解城乡“二元”体制障碍、加快转变发展方式的战略抓手,是解决“三农”问题、夯实农业农村发展基础、促进城乡协调发展的根本路径,是安康保持“跟进”势头、加快突破发展、实现经济转型的核心理念。要通过学习宣传,理论培训,尽快深化和提高广大干部群众特别是各级领导对统筹城乡发展重大意义和深刻内涵的认识,努力改变长期以来形成的就城抓城、就乡抓乡、就工抓工、就农抓农的城乡分治、工农分割的状况,真正把城乡统筹作为推动安康突破发展的关键,作为破解发展难题的世界观和方法论,自觉的用城乡统筹的理念引领发展、谋划工作、推动落实。
    (二)坚持以全域规划引领发展。编制科学的、符合安康实际的全域性规划,是推进城乡经济社会发展一体化新格局形成的前提。规划的编制应以“全域安康”理念为引领,坚持生态优先、资源承载、产业支撑、安全避灾的原则,着眼于从全市整体上科学谋划人口布局、城乡建设、产业发展、公共服务、资源配置和生态环境保护,从市域全局上推动生产力合理布局和区域协调发展。加强市域总体规划与城镇体系规划、城市分区规划、土地利用规划、产业分布规划、基础设施规划、公共服务规划等的衔接配套,实现城乡融合发展。同时,建立刚性的规划执行监督体系,确保规划严格执行。在加快编制完善规划体系的基础上,集中力量,推进建设,好中求快。
    (三)强力推进“三个集中”、“三化”联动。把加快新型工业化发展作为推动“三化”联动的主动力,培育壮大一批主业突出、市场竞争力强的骨干企业,以安康高新技术产业园区和县域工业园区为支撑,推动企业集聚、产业集群和城镇功能配套;在加快工业发展中大力开发就业岗位,加快农民向市民转变、向城镇集中。把加快新型城镇化作为实施“三化”联动、推进城乡统筹的总载体,围绕“3个100万”的人口总体布局,加快构建中心城市、小城镇、农村新社区的三级城镇体系;加快农民向城镇集中,优先建好城镇教育、医疗、文化等设施,建设公租房和经济适用房,完善就业、户籍、社会保障政策,率先把进城务工农民特别是新生代农民工转化为市民;把统筹城乡发展与增强农村抗灾减灾能力结合起来,优先把居住边远、生活条件较差和存在安全隐患的农户,迁移到城镇和农村社区中来。把发展现代农业作为推动“三化”联动、统筹城乡发展的支撑力,实现传统农业向原料农业和商品农业的彻底转变;积极推进土地向龙头企业、农村种养大户、专业合作经济组织集中,发展适度规模经营,把更多的农民从土地、农业、农村中转移出来,为工业发展、城镇建设提供资源和人力支撑。
    (四)积极推动政策体制的改革创新。积极稳妥地推进农村产权制度改革、对农村集体土地、农户承包地、宅基地、房屋、林地逐村逐户进行实测登记、确权、颁证,落实农民的财产权。探索建立农村闲置宅基地置换、流转、退出机制和农村闲置宅基地综合治理、城乡建设用地增减挂钩有偿使用机制,努力在土地资源自由流动、集约使用方面积极突破,把土地资源变为土地资本。在激活市场、拉动投资上解放思想,探索创新农村投融资体制,试点组建现代农业发展投资公司和小城镇建设投资公司,搭建城乡资源自由流动的平台。
    (五)切实抓好试点示范。在市上确定的石泉杨柳新区试点的基础上,每个县区都要选择基础条件较好、产业集中度较高、土地流转力度较大的地方启动统筹城乡发展试点,鼓励和支持县区结合各自实际,探索相应的推进模式。要坚持市县联动,统筹资源,倾力支持,努力在“三个集中”、“三化”联动、政策体制等重点领域和关键环节上积极探索、创新突破,为推动全局工作探好路子、积累经验。
    (六)建立强有力的推动落实机制。市县(区)成立强有力的统筹城乡发展工作机构,牵头组织编制统筹城乡发展规划、研究制定统筹城乡发展政策,指导统筹城乡发展实践。建立高效的部门联动机制,根据部门职能,分解任务,明确责任,促进各个部门围绕城乡联动推进各项工作。建立考核督查机制,把统筹城乡发展纳入市对县区、部门目标责任制考核,强化督促落实。建立财政投入支持体制,加大市县两级财政对统筹城乡发展的投入力度。建立发挥基层主体作用的机制,加强基层民主政治建设,完善基层民主治理机制,充分发挥基层党组织战斗堡垒作用、基层民主管理和自治作用、基层集体经济组织自主经营作用和基层农民主体建设作用,推动统筹城乡发展不断取得新突破。